ANTECEDENTES.-
En el ordenamiento jurídico peruano,
las tierras de las Comunidades Campesinas pertenecen al régimen de propiedad
privada. Como consecuencia de ello, éstas han sido sometidas a las reglas establecidas
por los diferentes Códigos Civiles que se han sucedido (1852, 1936 y 1984). Sin
embargo, desde la Constitución de 1920, sin modificar su naturaleza jurídica,
las tierras comunales han sido objeto de “amparo” o protección por parte de los
organismos oficiales. De este modo tenemos que:
- Por Decreto Supremo del 12 de setiembre de 1921, se dispuso que la Sección de Indígenas trate de impedir directamente o por medio de las autoridades competentes, los abusos que pudieran cometerse contra la propiedad, trabajo y libertad individual y demás derechos de los indígenas.
- La Ley Nº 8120 del 16 de setiembre de 1935, en su único artículo, disponía que los conflictos que se suscitaban entre los indígenas por razones de dominio, arrendamiento o usufructo de sus tierras, aguas, pastos o ganados, o entre aquellos y sus colindantes por las misma causales, quedaban sujetas a las reglas de los Decretos Supremos del 06 de marzo de 1920 y 12 de setiembre de 1921.
- Respecto al reconocimiento de la propiedad del territorio comunal, a partir de la dación del Resolución Suprema del 24 de junio de 1945, que ampliaba la Resolución Suprema del 27 de junio de 1936, para los fines del reconocimiento e inscripción de las Comunidades de Indígenas, se obligaba la presentación de un plano de los terrenos que formaban su patrimonio, cuando una comunidad invocaba como único título la posesión inmemorial. En los demás casos bastaba la presentación del título original y de un croquis de las tierras de su dominio con indicación de sus colindantes. Cuando la Dirección de Asuntos Indígenas consideraba indispensable la presentación de ese plano, la comunidad debía solicitar a la misma Dirección la designación de un ingeniero para el levantamiento de dicho plano. La designación del profesional era hecha tomando en cuenta las condiciones de la Comunidad y recayendo en un técnico que demandaba menos gastos, esté o no adscrito a la Dirección de Asuntos Indígenas.
La tramitación de los expedientes de
levantamiento del plano de conjunto de las tierras de propiedad comunal,
dispuesta por el Decreto Supremo del 24 de junio de 1928, estaba sujeto al
siguiente procedimiento:
a)
Los planos solo
podían ser levantados por un ingeniero designado por la Dirección de Asuntos
Indígenas.
b)
Los profesionales
designados debían presentar los planos con:
“- MEMORIA DESCRIPTIVA.- Una memoria descriptiva de la región,
detallando la ubicación exacta de los terrenos; si están o no comprendidos en
la zona de costa, sierra o montaña; alturas sobre el nivel del mar; caminos
existentes con su longitud aproximada, con relación a un punto del ferrocarril
en actual servicio a la población de mayor importancia más próxima; itinerario
de viaje desde la capital de la República, indicando los lugares de pascana
obligada durante el viaje; descripción del cauce o cauces fluviales o que
pertenece la región estudiada.
- LINDEROS.- Los linderos se indicarán con toda claridad,
consignando el nombre de los lugares por donde pase la línea de colindancia,
señalando con detalle las quebradas, nacimiento de los riachuelos, cerros y
todo accidente notable que aparezca dentro de aquella línea indicando, si lo
hubiera, la duplicidad de nombres que puedan presentarse, a fin de evitar
confusiones. Igualmente se hará notar que los linderos están constituidos por
zonas de Divortium aquarum, así como los puntos en los que comienza y concluye,
respectivamente, cada propiedad limítrofe.
También se indicará el procedimiento seguido en los
trabajos de campo para la determinación de los vértices del polígono que
contornee las regiones estudiadas.
- EXTENSION.- La superficie se indicará utilizando el
sistema métrico, empleando una sola cantidad para determinar la extensión total
de los terrenos estudiados; pero si se trata de practicar estudios en terrenos para
distribuirlos a los indígenas, o que tuviera que ser vendidos o transferidos,
etc., se indicará parcialmente la superficie de los terrenos de cultivo, de
pastos naturales y los eriazas.
- CLASES DE CULTIVO Y GANADO.- Se consignarán datos
completos de las diversas clases de cultivo que se realicen en la regiones
estudiadas, indicando aproximadamente el rendimiento, señalando medidas para
aumentarlos y poniendo de manifiesto las deficiencia que hubiesen en los
procedimientos agropecuarios.
- DATOS ILUSTRATIVOS.- La memoria descriptiva será acompañada
de datos ilustrativos constituidos por vistas fotográficas de las regiones que
se estudien, con anotación de las que ellas representan.
- INDICE Y NUMERACION DE LA MEMORIA.- Toda memoria
descriptiva llevará sus fojas numeradas correlativamente y en un índice se
consignará sus acápites a fin de practicar con facilidad el examen de ellos.
- LIBRETAS DE CAMPO.- Se acompañaran las libretas de campo y
cuadros de los cálculos de gabinete.
- PLANOS DE CONJUNTO.- Todo estudio será acompañado de un
plano de conjunto en papel tela y una copia en ferroprusiato, a escala de
1:5,000: con curvas de nivel cuya equidistancia métrica estará comprendida
entre los cincuenta y cien metros o acotando todos los puntos de la poligonal
que se proyecte en el levantamiento.
- ORIENTACION.- En los planos de esta naturaleza se
consignarán claramente dibujados los linderos, relacionando las líneas que lo
constituyan, a la meridiana magnética indicando los ángulos que estas líneas
formen entre sí; los nombres de los fundos que colinden con la región
estudiada; las zona o zonas de dudosa propiedad y litigadas, claramente
determinadas; la dirección magnética, a fin de que quede orientado y la leyenda
minuciosa que represente entre sus líneas y colores, los diferentes trazos o
dibujos que empleen para su fácil determinación”[1].
c) Luego ese
dispositivo exigía que para el inicio de los trabajos de ingeniería, se debía
notificar obligatoriamente a todos los colindantes por medio de notificaciones
directas o a través de las autoridades políticas de la jurisdicción, para que
concurran a los linderos con sus títulos o documentos, acompañando la
constancia de su notificación.
d) Asimismo se
señaló que los estudios y planos sólo serían aprobados bajo dos condiciones:
- Que se hayan
solucionado, mediante juntas de conciliación, todas las controversias que
tuviera la Comunidad con sus colindantes ante la Sección Administrativa; y.
- Previa revisión e
informe de la Sección Técnica, finalmente.
b) Finalmente se
disponía que los linderos de las Comunidades de Indígenas que no tengan
controversia de ninguna clase, fueran amojonadas por ingenieros autorizados
para efectuar los trabajos de Levantamiento de Plano de Conjunto. La misma
norma legal fijaba las características y detalles de estos hitos.
LA LEY Nº 24657, LEY DE DESLINDE Y LA
TITULACIÓN DEL TERRITORIO DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DEL PERÚ
La historia peruana
nos refiere que la oligarquía terrateniente que gobernó el país, jamás se
preocupó de sanear el territorio de las Comunidades Campesinas y Nativas, solo
se limitó a la reconocer desde las Constituciones de 1920, 1933 y 1979 su
existencia legal y su personería jurídica y a señalar que sus tierras eran
inalienables, (que no podían vender) imprescriptibles (que no se podían ganar
derechos de propiedad con el paso de tiempo) e inembargables (que no podía ser
ofrecidas como garantía de algún crédito).
Pero a raíz de
la irrupción de los movimientos subversivos en los años 80’ (MRTA y Sendero
Luminoso), surgió en la clase política nacional la necesidad de promulgar una
ley destinada a facilitar la titulación del territorio de estas comunidades,
como un mecanismo mediante cual se notificaba a millones de comuneros de la
costa, sierra y selva que el Estado Peruano se estaba preocupando de atender
-después de más de siglo y medio- sus necesidad de ser propietarios de sus
tierras, y de eso modo detener el despojo que venía sufriendo desde los tiempos
coloniales, la hacienda y el gamonalismo.
De modo que
por fin el día 13 de abril de 1987, se promulgó la Ley Nº 24657, Ley de
Deslinde y la Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas. Ley que
lo iremos desgranando artículo por artículo.
Artículo 1º.-
Por este artículo
se declaró de necesidad nacional (todos los peruanos) e interés social (de toda
la sociedad), el deslinde y la titulación del territorio de las Comunidades
Campesinas.
Artículo 2º.-
En este
artículo se señala cuáles son la tierras que integran un territorio comunal, y
estas son:
a) Las
tierras originarias de la Comunidad, que son la tierras que desde los
tiempos de la colonial, la comunidad ha adquirido y poseído a través de la
composición de tierras[i], o que la
corona española, las había “amparado” a su favor.
Resulta útil aclarar que el penúltimo párrafo de este artículo señala
que estas tierras originarias comprenden además las tierras carentes de títulos
pero que son directamente poseídas por comuneros, incluyendo las tierras eriazas,[ii] aunque
por mandato legal estas hayan revertido a dominio del Estado Peruano.
Otro aspecto que señala este última parte es que en caso de
controversia sobre la tenencia de las tierras indicadas en sus títulos, puede
el Juez competente calificar dichos de instrumentos, lo que quiere decir que esta
Ley permite litigar derechos de propiedad con base en esos títulos coloniales.
b) Las
tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, que son las tierras que muchas comunidades
compraron de personas naturales o jurídicas para ampliar su territorio y las que
en muy contados casos recibieron en donación, especialmente de la iglesia
católica.
c) Las
tierras adjudicadas con fines de Reforma Agraria. En algunos casos la
Comunidades Campesinas fueron beneficiarios de la adjudicación predios rústicos
afectados y expropiados en aplicación de Decreto Ley Nº 17716, “Ley de Reforma
Agraria”. Generalmente fueron tierras colindantes con la Comunidad y donde los
comuneros fueron sus colonos.
Seguidamente este
artículo señala qué tierras no pueden ser consideradas como tierras comunales:
a) Los
predios rústicos de propiedad de terceros amparados en títulos otorgados
con anterioridad al 18 de enero de 1920 y que se encuentren conducidos
directamente por sus titulares o los herederos de estos;
b) Las
tierras que desde el día 31 de octubre
de 1993 se encuentran ocupadas por centros poblados, excepto aquellas sobre
las que las comunidades hayan iniciado acciones de reivindicación anteriores a
esa fecha.
De no ser este el caso, las autoridades competentes pueden formalizar y
registrar las tierras de estos centros poblados, para los fines de adjudicar
los lotes a sus ocupantes. En la actualidad esta tarea es competencia del
Organismo de Formalización de La Propiedad Informal – COFOPRI por disposición
de la Ley N° 28923, Ley que establece el Régimen Temporal Extraordinario de
Formalización y Titulación de Predios Urbanos ampliada por las Leyes Nos. 29320
y 29802.
Se exceptuaron de esta norma las tierras de los centros poblados fundados,
dirigidos y gobernados por la propia Comunidad.
c) Las tierras
ocupadas por instituciones del Estado que prestan servicios públicos, como
los hospitales, escuelas, campos deportivos, carreteras, caminos de herradura,
iglesias, etc., salvo aquellas cedidas temporalmente por la Comunidad al Estado
mediante convenio escrito.
1. Las
tierras adjudicadas a terceros por el proceso de Reforma Agraria, saldo aquellas
sobre las que se han planteado acciones de reivindicación por parte de las Comunidades Campesinas; y, aquellas
que sean sometidas a procesos de reestructuración con fines de redistribución
de tierras a favor de las Comunidades Campesinas.
d) Las
tierras en que se encuentren restos arqueológicos. Esto es conforme a lo
dispuesto por la Ley Nº 28296, Ley
General del Patrimonio Cultural de la Nación. (Art. II[iii] del Título
Preliminar).
e) Las tierras
adjudicadas en propiedad por la Comunidad adjudique a sus comuneros o a
terceros.
f) Las tierras
declaradas en abandono. En esta parte cabe aclarar que la Primera
Disposición Final y Complementaria de la Ley Nº 28259, Ley de Reversión a favor
del Estado de los predios rústicos adjudicados a Título Gratuito, se señala que
las tierras de las comunidades campesinas y nativas se rigen por su propia ley,
lo que quiere decir que las tierras adjudicadas por el Estado a las Comunidades
Campesinas no pueden ser declaradas en abandono, y como consecuencia de ello, todas
las tierras contenidas en su plano de conjunto tampoco pueden ser objeto de
abandono. Logicamente están exoneradas las tierras declaradas en abandono en aplicación de la Ley Nº 28685, Ley que Regula la Declaración del Abandono Legal de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, Ocupadas por Asentamiento Humanos y Otras Posesiones Informales
Artículo 3.-
Con este artículo
empieza el procedimiento administrativo de deslinde y titulación de las comunidades,
y las tierras a ser tituladas a favor de las Comunidades Campesinas, serán las que se encuentren en cualquiera de estas
situaciones:
a) Que la tierras poseídas por las comunidades no
estén tituladas. En términos judiciales esto es equivalente a una prescripción
adquisitiva de dominio.
b) Que exista discrepancias entre el área real que de
las tierras que posee la Comunidad y la que indican sus títulos. En términos
judiciales esto es equivalente a la obtención de un título supletorio.
c) Que sus títulos sean imprecisos en cuanto a sus
linderos, medidas perimétricas o extensión superficial de su territorio. En
términos judiciales esto es equivalente a una rectificación de área o linderos.
Para salvar
estos defectos las Comunidades Campesinas deberán:
Artículo 4.-
Solicitar a la
Dirección Regional Agraria de su jurisdicción el levantamiento del plano
definitivo del territorio comunal, para lo cual deben ofrecer como pruebas:
a) Los títulos de propiedad de su territorio, si es
que los tuvieren;
b) Cualquier medio que pruebe su posesión que puede
ser Constancia de Posesión otorgada por autoridades administrativas y
judiciales competentes, etc.
c) Las actas de colindancia suscritas con sus
colindantes si es que la hubieran suscrito; y
d) Un croquis con indicación de los predios
colindantes y los nombres de sus propietarios.
Artículo 5.-
“Recibida la petición, la
Dirección Regional Agraria, dentro del término de la distancia, practicará la
diligencia del levantamiento del plano de conjunto y la determinación de las
colindancias, con notificación personal a la Comunidad y a los colindantes y
con publicación en el diario encargado de los avisos judiciales del lugar, si
lo hubiere, y en el Diario Oficial "El Peruano".”
Artículo 6.-
Si uno de los colindantes,
que no es una Comunidad, no estuviere de acuerdo con la línea del lindero
señalado por la Comunidad a titular, éste deberá indicar la línea de
colindancia que separa su propiedad del territorio comunal, adjuntando a su
reclamo sus títulos de propiedad, debidamente inscritos en los Registros
Públicos, y un croquis que señale dicha línea.
La oportunidad
para este reclamo será dentro de la diligencia del levantamiento del plano de
conjunto de la Comunidad recurrente.
Artículo 7.-
Si los títulos
presentados por el colindante opositor no se encuentran inscritos en los
Registros Públicos, la autoridad competente, no tendrá en cuenta el lindero
señalado por el reclamante, y considerará como lindero el señalado por la
Comunidad Campesina, dejando a salvo el
derecho del colindante, para que lo pudiera hacer valer con arreglo a lo
dispuesto el artículo 12º de esta Ley.
Artículo 8.-
Si los títulos
del Colindante reclamante se encuentran inscritos en los Registros Públicos y
discrepan con el lindero señalado por la Comunidad Campesina, la Dirección
Regional Agraria invitará a una conciliación.
La
conciliación a la que se arribe sólo tendrá valor legal cuando haya sido
aprobada en sesión de Asamblea General expresamente convocada con este fin, y
con la aprobación de las dos terceras partes de los comuneros calificados.
De
no producirse la Conciliación, la autoridad competente, determinará el área en
controversia según el título del Registro Público, y sin perjuicio del derecho
de la comunidad recurrente, cerrará el perímetro comunal por la línea que no es
materia de disputa.
En
su parte final este artículo señala expresamente: “Sólo se puede aceptar las controversias sobre las áreas
que no estén en posesión de la Comunidad Campesina, a la fecha de la
publicación de la presente ley”. Lo que quiere decir que si las tierras
de colindante propietario están poseídas por la Comunidad, no podrá producirse
el procedimiento señalado líneas arriba, y sus tierras serán incorporadas
dentro de la titulación comunal recurrida. Es decir que estaríamos frente a una
tácita o de facto prescripción adquisitiva de dominio.
Artículo 9.-
Cuando hayan
culminado las diligencias señaladas en los artículos precedentes, la Dirección
Regional Agraria elaborará el plano de conjunto del territorio comunal, donde
se indicará la línea deslinde de las áreas comunales, así como las áreas en
controversia con el colindante reclamante. Esta ley autoriza la contratación de
ingenieros, si la autoridad competente no dispone de personal técnico para
efectuar esta labor.
Artículo 10.-
“Salvo las áreas en
controversia, el plano de conjunto, las actas de colindancia y la memoria
descriptiva, constituyen títulos definitivos de propiedad de la Comunidad
Campesina sobre su territorio.
Únicamente por su mérito, los Registros Públicos, los inscribirán a
nombre de la Comunidad Campesina.
El
plano deberá expresar el área, los linderos y las medidas perimétricas del
territorio comunal, así como la denominación de los predios colindantes y los
nombres de sus respectivos propietarios. Deberá estar firmado por Ingeniero
Colegiado.”
Este
texto lo reproducimos literalmente por ser muy explícito, pero es necesario
aclarar que el deslinde y titulación de las Comunidades Campesinas realizadas
por esta Ley, no están contenidos en actos administrativos como por ejemplo una
Resolución Directoral o Jefatural, ni en un diploma que indique: “TITULO DE PROPIEDAD DE LA COMUNIDAD
CAMPESINA DE…..”, sino que: “el
plano de conjunto, las actas de colindancia y la memoria descriptiva” inscritos
en los Registros Públicos, es el título de la Comunidad, el mismo que se puede
simplificar con la exhibición de la Copia Literal de Dominio otorgada por la
Oficina Registral correspondiente, la que tiene el mérito suficiente para
demostrar este hecho ante las autoridades, colindantes, comuneros o cualquier
persona natural o jurídica interesada.
Al derogarse el
Decreto Ley Nº 17716 por disposición de la Cuarta Disposición Final[iv] del
Decreto Ley Nº 25509, del 22 de mayo del 1992 y que fue publicado el 26 de mayo
del mismo año, los artículos 11º al 20º han quedado prácticamente en el “aire”
pues desde la entrada en vigencia del Texto Único Ordenado del Código Procesal
Civil aprobado por la Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS, promulgado el 08 de
enero de 1993 y publicado el 23 de abril de 1993, se han suprimido los Juzgados
de Tierras y se han creados otros procesos Contenciosos (Conocimiento, Abreviados,
Sumarísimos y Ejecutivos) y hasta 13 procesos No Contenciosos, y en ninguna
parte de esta norma adjetiva se ha señalado a qué tipo de proceso se debe
ajustar el procedimiento señalado en esta Ley.
A
esta falencia se ha agregado que mediante el artículo 4º de la Ley Nº 30048,
ley modificatoria del Decreto Legislativo Nº 997, Ley de Organización y
Funciones del Ministerio de Agricultura, se ha establecido que una de sus
funciones es “Dictar normas y
lineamientos técnicos en materia de saneamiento físico legal y formalización de
la propiedad agraria, comprendiendo las tierras de las comunidades campesinas y
comunidades nativas”; al amparo de este artículo, mediante Resolución
Ministerial Nº 0468-2016-MINAGRI, del 09 de setiembre del 2016, se aprobó los “LINEAMIENTOS PARA EL DESLINDE Y TITULACIÓN
DEL TERRITORIO DE COMUNIDADES CAMPESINAS”, donde los “cerebros” limeños, señalan
que las disposiciones contenidas en esos Lineamientos, son de cumplimiento
obligatorio por parte del personal que labora en la Dirección Regional de
Agricultura u órgano o unidad orgánica de los Gobiernos Regionales que haga sus
veces, que participen en las actividades vinculadas en la tramitación de
expedientes de deslinde y titulación del territorio de las comunidades
campesinas.
En
estos Lineamientos se señalan:
- Disposiciones
Generales;
- Disposiciones
Específicas;
- Criterios
para la organización del Expedientillo y Presentación a Registros Públicos
de planos de conjunto aprobados por Resolución Administrativa (esta es una
novedad que no está en la Ley);
- Criterios
para adecuación de Expedientes en trámite sobre levantamiento del plano de
conjunto de Comunidades Campesinas (Art. 17 de la Ley N° 24657). O sea mediante
esta Resolución Ministerial se fijan criterios ajenos a la Ley y la Ley del
Procedimiento Administrativo General;
- Lineamientos
para rectificación de los títulos de propiedad inscritos en los Registros
Públicos (este procedimiento no está en la Ley);
- Procedimiento de exclusión del territorio comunal a predios rústicos de propiedad de terceros (este procedimiento no está en la Ley).
Después
de señalar todo esto, estos Lineamientos no señalan de qué modo o a través de
qué Proceso Judicial se van a excluir los predios propiedad de terceros
amparados en títulos de propiedad otorgados con anterioridad al 08 de enero de
1920. O a lo mejor estos Lineamientos suponen que administrativamente un
tercero puede excluir su propiedad de las tierras comunales en contra de lo
dispuesto por la Ley Nº 26505. “Nueva Ley de Tierras”, donde se señala que toda
controversia sobre tierras rústicas solo puede ser resuelto por el Poder Judicial
a través de un proceso judicial.
Estos
lineamientos se pueden descargar desde el link: http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/per18072.pdf y la Ley Nº 24657, Ley de Deslinde y Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas del Perú, puedes descargarlo desde el link: http://www.minagri.gob.pe/portal/download/pdf/marcolegal/normaslegales/resolucionesministeriales/2016/setiembre/rm468-2016-minagri.pdf
[i] Los
problemas económicos de España debidos a su guerra con Inglaterra se tradujeron
en la emisión de una Real Cedula (1591), que el virrey García Hurtado de
Mendoza se encargó de cumplir.
Esa
cedula establecía que, por derecho de herencia de la Corona sobre el
desaparecido Tahuantinsuyo, toda tierra abandonada, o “poseída sin justo y
legítimo título”, pasaba propiedad de lo
Estado colonial, que a su vez la vendía al mayor postor.
En el
1593 empezaron las “visitas de composición de tierras”, con el fin de: vender
el título de propiedad a quienes podían demostrar cómo habían adquirido las
tierras, medir las tierras para averiguar su conformidad, quitar a los indios
las tierras excedentes a su sustentamiento y pago de tributo, apropiarse y
vender las tierras vacías.
[ii]
Las tierras eriazas son aquellas de uso agropecuario que no son explotadas por
falta o exceso de agua. Según el Estado, existen cerca de 610,000 terrenos en
la costa peruana de este tipo.
[iii]
Artículo II.- Definición
Se entiende por bien integrante del Patrimonio
Cultural de la Nación toda manifestación del quehacer humano -material o
inmaterial- que por su importancia, valor y significado paleontológico,
arqueológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social,
antropológico, tradicional, religioso, etnológico, científico, tecnológico o
intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista la presunción
legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o
privada con las limitaciones que establece la presente Ley.
[iv] CUARTA.- Precísase que las normas
recogidas por el Texto Único Concordado del Decreto Ley Nº 17716, aprobado por
el Decreto Supremo Nº 265-70-AG, ampliatorias y conexas están derogadas sin
ningún efecto jurídico.
"Por excepción, en tanto entra en vigencia el
nuevo Código Procesal Civil, continuarán rigiendo las normas procesales
contenidas en los Artículos 165, 166, 167 y 169 del citado Decreto Ley, según
texto aprobado por Decreto Supremo Nº 265-70-AG, sus ampliatorias y conexas.
Las menciones que dichas normas hacen al Tribunal Agrario, Juzgados de Tierra y
Jueces de Tierras, se entenderán referidas a Salas Agrarias, Juzgados Agrarios
y Jueces Agrarios, respectivamente." (*)
(*) Párrafo adicionado por
el Artículo 1 del Decreto Ley Nº 25542, publicado el 11-06-92
No hay comentarios:
Publicar un comentario